链条四：部分房地产中介、销售商是垃圾短信的主要“用户”。腾讯移动安全实验室此前发布的报告称，上半年各类商场、电商促销价格战不断，房地产垃圾短信持续来袭，这些因素共同推高了广告类垃圾短信的比例和涨幅。

“垃圾短信愈演愈烈的背后有一个短信群发行业在支撑。”在业内人士看来，垃圾短信难以根除并非是技术问题，而是利益驱动，电信运营商在这些利益链条上也是受益者。

海南一家电信公司的技术人员透露说，发送短信要向运营商支付服务费，即使每条短信按0.03元计算，例如每次发送10万条，运营商收益会高达3000元。一些公司通过投放广告、业务定制等方式所获得的利润还会与运营商分成。

“综合立法”能否走出垃圾短信困局？

工信部日前发布《电信和互联网用户个人信息保护规定》和《电话用户真实身份信息登记规定》。在业内人士看来，这两部法规有利于推动垃圾短信治理，但仍需要制定配套的政策和实施细则，督促法规实施落到实处。

如何治理垃圾短信这一社会顽疾？一方面要形成齐抓共管的多效管理格局。有专家表示，监管部门应明确对于垃圾短信的投诉和惩罚机制；运营商应强化对垃圾短信甄别拦截；用户则需及时投诉；工商、公安等其他部门也要予以积极配合，形成良好的氛治理围。

另一方面，法律效力不够，相关规定不全面的问题需完善，海南中邦律师事务所律师张孝民说，运营商保护用户信息安全与隐私的“义务”或者“责任”缺乏明确的法律规定，对于垃圾短信的界定不明确，个人隐私的保护尚不健全，这些方面都需要完善。

中国政法大学教授符启林提出“综合立法”的概念。例如在广告法中进一步明确对广告的定义、类广告信息的发布、散布垃圾信息的认定等问题的规定，增加垃圾短信惩治内容；在个人隐私保护法中进一步明确公民在电信服务中应享有的权利等

同时，加大监管和打击力度是有效遏制垃圾短信的途径之一。新加坡违法发送垃圾信息的机构或个人可能会被重罚100万新元(约合514万元人民币)。海南省公共关系协会副会长代红说，圾短信的治理应避免“一阵风、走过场”，应深挖倒查，切实加大处罚力度，提高违法违规成本。