数字集群网络即多个用户（部门、群体)共用一组无线电信道，并动态地使用这些信道的专用移动通信系统，是城市应急联动的核心组成部分。与其他移动通信系统类似，集群系统也经历了从模拟系统到数字系统的发展过程。集群系统能够提供指挥调度、电话互联、数据传输、短消息收发等多种业务，可为一些要求通话建立速度快、通话成功率高的指挥调度领域和部门(如公安政法、消防等)提供有效的通信手段，具有较高的社会效益和经济效益。随着城市应急联动系统的发展，数字集群通信也得到了广泛应用与发展。
从全球范围看，多数发达国家目前正在运营的数字集群网络按技术标准可分为TETRA与iDEN两种体制，按使用对象可分为政务共网与商业共网，按运营模式可分为国有国营、国有民营、民有民营三大类；覆盖范围既有全国性的，也有地方性的。各国根据各自的国情，建设运营的数字集群网络各具特色。
欧洲典范——政务共网
（一）国有民营型全国性政务共网——芬兰VIRVE网
芬兰内务部主管消防、警察、救援等部门，在建立VIRVE网络之前，各部门分别建有自己的专有网络，但这些专有网络存在着功能业务服务有限、覆盖范围不广、维护调整困难、运营成本较高等问题。为此，芬兰内务部决定在全国范围内组建一个集群共享网络。其好处是：①节约投资；②运营网络质量及通话质量很好；③不同用户群可通过虚拟方式拥有自己的专网；④具有统一指挥调度功能，不同用户群可相互通信，实施统一指挥，共同行动。
1997年，芬兰内务部预算投入8亿芬兰马克，开始对这项全国性的政府共用网项目招标，规划至2003年在全国范围内(33.8万平方公里)建立VIRVE网，以达到100％覆盖全国的要求。内务部选择芬兰电信SONERA作为运营商，合作组建专门的运营公司经营VIRVE网。
SONERA通信公司的前身是政府的一个邮政部门，从政府剥离出来后成为一个市场化运作的上市公司，政府拥有53％的股权，公司拥有47％的股权，其主营业务为移动通信，公司有20亿欧元的资产。为了适应政府各行政事务和公共安全管理部门指挥调度的通信需要，芬兰政府有关部门确定由内务部出资60％、SONERA公司出资40％，组建数字集群专业运营公司——VIRVE公司。芬兰内务部通过招标，选择了诺基亚生产的TETRA设备作为网络运行设备。该网络规模为15个交换机、1288个基站、358个调度台，用户数量超过26000户，主要有国防、交通和通信服务部、内务部、海关、社会和健康部等公共安全类用户。除此之外，还允许部分非公共安全用户入网，如一些安保公司、能源公司等。
能够以如此速度达到如此规模，主要是因为芬兰已经具备了很多建设条件。比如：基站站址基本上都选择在各移动通信基站的原建站址上，只需安装设备和架设天线；传输链路向其他运营商租用现有设备。
VIRVE网络的使用频段为400MHz，占用带宽为5 MHz，共200对频点。由于该网是政府投资建立的共用网络，在各方面享有一定的优惠条件（仅向有关管理部门缴纳较少的频率占用费）。
运营商不以盈利为目的，运营公司只负责物理网络的运营，用户及通信的管理均由用户部门在各自的虚拟专网中进行。目前，网络的运营与维护费用、链路及铁塔机房的租用费用均由芬兰政府拨款支付；每个用户的网络使用费也由内务部收取（如警察、消防等部门使用的手机按年包费收取费用，每部手机每年仅收取1400芬兰马克）；所收费用主要用于网络的正常运行。TETRA终端由各用户部门自行向专门的终端代理销售商购买。
由于该网络的运行形式好，继芬兰政府内务部之后，国防部、医疗部也相继决定逐步关闭现有模拟专用网，加入该网。当前该网的用户结构为：社会福利和医疗保险占36％，消防和救援占23％，内卫部队占22％，警察占l3％，边防警察占5％，其他占1％。
