垃圾短信治理，一直是令人头疼的问题。 在与垃圾短信的斗争过程中，通信运营商一直不断尝试各种技术手段，但是，在法律法规缺失的情况下，这些手段能否准确地甄别垃圾短信，是否都具有“法律正义”，都还没有明确的答案。

要治理垃圾短信，首先在于甄别，这就要求有法律上的明确界定。我国之前对垃圾短信一直没有明确的法律定义，2012年12月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《关于加强网络信息保护的决定》，在第七条中指出：“任何组织和个人未经电子信息接收者同意或者请求，或者电子信息接收者明确表示拒绝的，不得向其固定电话、移动电话或者个人电子邮箱发送商业性电子信息。”该法条可视为对垃圾短信的最权威的法律解释。

目前，用户收到的群发短信大致可分四类，一是公益类，例如政府部门的公告、交通提醒、天气预警等；二是公共服务类，例如银行、航空公司或运营商发送的余额提醒、航班状态、业务办理结果通知等；三是广告类，例如各种商家的打折促销、培训招生、房产中介等信息；四是违法类，例如淫秽、暴力、赌博、诈骗、教唆犯罪信息等。对于前两类群发短信，一般不视为垃圾短信，也不宜限制，对于第四类违法信息，相关部门有明确的定义，应坚决打击。然而，第三类信息的数量最多，种类也最多，这类短信的治理是最大的难点，其中最困难的环节就在于甄别。

按照《关于加强网络信息保护的决定》的解释，只要用户不同意，就视为垃圾短信。然而，该法条在执行过程中却存在不少问题。首先，如何判断用户是否同意接收短信？其次，由谁来判断用户是否同意接受短信？其三，如何甄别出用户不同意接收的垃圾短信以及违法信息？其四，现有的甄别和屏蔽手段是否合乎法律精神？

    ——用户意愿难判断

在端口类群发短信中，目前是以集团客户为主体直接进行操作发送的。发送者多是正规商家和机构，具有工信部或运营商发放的端口类短信群发资质认证，群发的短信以“106”开头。在日常生活中，消费者往往会办理一些商场超市的贵宾卡、会员卡，在房产中介咨询信息，在基金公司购买基金，在淘宝、京东、当当、亚马逊等网上商场购物，在健身房办理健身卡等，在这些过程中都会留下手机号码，而商家在要求用户填写办卡资料时，往往默认了用户愿意接受以后的促销短信推送，或是用户自己不经意间勾选了同意接受短信的选项。但是，在诸多广告短信攻击之下，用户不堪其扰，往往会忘记自己在各处留下的“合约”，遂诉诸投诉手段，甚至将某家运营商作为投诉对象。类似情况，运营商无法掌握发送者与接收者的合同关系，判断接收者的意愿并不容易，难以建立统一的屏蔽机制。

不过，在用户收到的垃圾短信中，的确有一部分是“不请自来”的，其中有用户信息被盗卖后被垃圾短信发送者获取的情况，也有那些具有端口类群发资质的商家转卖给垃圾短信分销商的情况，当然也不排除个别基层运营商管理不严或出于利益助长了垃圾短信的气焰。这部分短信是用户投诉的重点。由于运营商是网络经营者，社会往往希望运营商能有所作为，掐断垃圾短信的通道。

但是，网络经营者并不是法律意义上的执法者。中国联通集团公司人士表示，他们的权限，一是从集团层面出发，严格管理和打击基层企业与垃圾短信发送者的违规交易行为；二是一旦发现认证商家在拿到短信发布端口后转卖给垃圾短信发送者的违约行为，会让他们限期整改，整改未能通过的则终止合作。超出这个权限，运营商就无能为力了，因为他们无法判断短信是否违背用户意愿。因此，目前运营商多是采取用户投诉后再处理的办法，即，如果用户两次投诉某号码/端口发送垃圾短信，即将用户拉入该号码/端口的黑名单，此后不再收到其发出的信息。但是，这样做也是事后弥补，在用户权益已经受到侵害之后再行动，效果严重滞后。