近日国家基站公司成立消息的传出，引出了电信运营体制改革更为深入的讨论。2013年8月国务院发布了《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》，从产业供给、国内需求及市场环境等方面提出若干切实可行的政策建议，将信息消费提高到国家战略层面。时至今日，许多信息行业发展问题的出现已经超出了业务领域，更多时候社会面临的是一个行业革新，即如何在新的外部发展环境下，充分考虑产业特点和发展阶段，寻找到能够最为充分利用社会资源的途径。

美国、德国等发达国家已开始落地

支持网业分离的观点认为，基础网络架构尊重自然垄断的行业特性，而之上的服务和业务则放开竞争。这种观点一方面是为了充分利用社会资源，做到对重复投资、重复建设的杜绝；另一方面是为了避免从业者“既当裁判员又当运动员”的状况，通过打破垄断、实现管道中立、开放服务业务竞争来打造新的产业。这种管理思路有不少电信产业发达的国家所采用。比如美国，基础电信网络的建设所有者和其上的业务服务提供者两种角色分开得比较清晰；即使是在基础电信网络和服务提供者均属于同一公司的德国Deutsche Telekom，也需要根据网络中立的原则给竞争对手提供基础网络接入。

美国非常重视构建自由开放的市场竞争体制，因此美国管制政策的设计对行业垄断的打击作用是明显的——也就是非价格性的行业壁垒基本上都会第一时间采取“拆除”的思路。1994年，克林顿政府提出“全球信息基础设施行动计划”，鼓励私营部门投资，为所有信息提供者和使用者提供开放的网络通道以保障普遍服务。进而1996年提出“新一代互联网计划”，积极扶植对新一代互联网及应用技术的开发，以此保持美国在互联网方面的优势。布什总统时期，美国采取了一系列措施，其中“为新的内容和在线服务提供免税政策”体现出其鼓励民营企业参与信息服务提供的指导思想。

和世界上大多数电信市场一样，美国电信市场已经进入了“泛电信竞争”时代，也就是说互联网企业、媒体企业等非传统市场势力都纷纷进入电信行业的竞争行列中。电信运营商一方面需要面对这些实力强大的新进入者带来的内容运营、全业务捆绑等竞争，另一方面又要投入大量的力量保住自己在传统市场升级方面的优势，无形之中运营商需要更多的密集资源保障。国家需要通过高速网络建设保证对经济的带动作用，但又不能够对运营商做类似于计划经济的安排。美国国情咨文中提到：“在接下来的5年之内，我们将使‘企业在覆盖美国98%的范围内部署下一代高速无线网络G网络’成为可能。这不仅关系到更快的互联网和掉线情况更少，而且还关系到将美国每个地方都与数字时代相联系。”这种情况下，如若不采取网业分离的思路，运营商的角色就会比较尴尬。

这和我国传统运营商的定位情况有所不同。目前情况下，我国运营商不仅提供国家基本通信服务（政府机构特性表现得较为明显），还与市场上的应用竞争，为客户提供丰富的通信信息服务（企业特性表现得较为明显）。这与经历了私有化和放松政策管制后的欧洲国家采取网业分离的背景情况是很不相同的。

“网络中立”实现细节需仔细考量

对于国家基站公司成立的消息存在一种观点：这是一种变相的“垄断”。也就是担心国家基站公司会滥用其对网络资源的垄断地位，从而阻碍包括电信运营商在内的所有提供网络信息服务的行业参与者。这一点的关键是国家对基站公司的定位准确与否、监管边界是否划分准确、管制是否到位等。

网业分离在技术上还需要回答一个“网络中立”的问题。这个概念近年来由于互联网网络资源的大量消耗，同时建设网络资源的基础网络架构服务商没有获得相应的利益而成为一个热门讨论问题。然而其引申前的本意是“法律规定任何电话公司不得阻碍接通非本公司用户的电话。”也就是说，在网业分离模式中，无论基础网络是谁建设的，都需要保证给所有游戏的参与者提供一定标准的服务接入而不得设置阻碍。

我们强烈地认同一个观点，即基本的交通和通信网络应该属于公众利益范围，而不得对个体有所差别，因为有太多的东西依靠于此，它催化整个产业。只要你还认为互联网更像是一个高速公路而不是快餐店，它就应该在所负载的东西上保持中立。实际环境中，迫于利益追求不同，并不是所有的人都具备这样开放性的意识。如果这一条判断成立的话，行业管理者需要费些心思对这四个字进行研究，从标准到实施中的细节，都需要有仔细考量。

有利于带动产业发展

从管理机制而言，通过网业分离可以进一步完善委托—代理机制，明确管理者和被管理者的关系。目前，我国主要基础电信运营商仍然为国有企业或国有股份绝对控股企业，没有建立完全的委托—代理机制。如果监管部门和企业之间的产权所属关系不明确，电信企业就无法作为平等的市场主体参与市场竞争。监管部门所兼备的市场投资者和行政管理者的双重身份也无法分离。因此，在我国国情下，国家应该明确其单一投资者的角色而不应该以任何形式干预企业的经营管理，在最大程度上实现有效的委托—代理机制。也就是说，业务分离出来以后，从事业务竞争的企业应该弱化非市场性的竞争壁垒（国家的角色更为弱化）。从实施技术角度而言，行业管理者需要界定好基础网络层次、业务层次和内容层次。

其次，在不同层次上根据监管对象采用不同的监管手段，以确保业务应用层面上的充分竞争。同时行业管理者需要关注行业社会性管制，即要给消费者营造一种安全、健康、环保的环境，增强消费者的信心从而带动整个产业的发展。最后一点，我认为也是最重要的一点，就是真正理解行业生态中各类利益相关角色考虑之后的价值认同，然后再设计好合理的落地步骤。正如罗马帝国的奠基人凯撒所说的那样“人不管是谁都无法看清现实中的一切，大多数人只希望看到自己想看到的和想要的现实而已。”这样一个改革，会对整个行业乃至社会起到深远作用，需要政策设计者尽可能跳出“自己想看到的和想要的现实”，从更多元的视角出发开展工作。

实施网业分离复杂度高

网业分离在电信领域内的实施具备较高的复杂性。它不能够简单地回答“实施后是否能够消除或是明显减弱行业资源垄断带来的无效率问题”，也难以回答“实施后是否会呈现出新的行业垄断态势”。就算是“分离后是否会因为交易成本的增加，反而导致电信行业发展的低效率”这样的问题，都需要审慎分析。观察已经实施网业分离的国家，上述几个问题都还很难得到确定的答案。这一政策的总体指导思想是，通过基础网络架构与业务分离为它们各自寻找合适的发展模式，基础网络架构保持自然垄断，而之上的服务和业务则放开竞争。这样会避免出现“既当裁判员又当运动员”的状况，通过打破垄断，实现管道中立，开放服务业务竞争来打造新的产业。例如基础网络支撑服务、基础数据技术支撑服务产业、内容服务产业等。

业务和组织机构复杂是主因

电信业务的复杂性带来运营商相应组织机构的复杂，这从eTOM模型可以略见一斑。eTOM包括企业内外部相互影响、相互作用的五大实体：客户、供应商/合作伙伴、股东、雇员、其他利益相关者，包含三大流程群组：战略、基础设施和产品，运营，企业管理，这三大流程群组又可以进一步分解为23个一级流程群组和87个二级流程以及若干个三四级流程。其中7个一级纵向流程群组是端对端的流程，用以支持客户和管理业务，16个横向流程群组区分了功能运营流程和其它类型的业务功能流程。在模型设计中，端到端的概念贯穿始终。为了提供这样复杂的业务，运营商/服务提供商需要强大的协调机制。

为了更好说明，我们可以看德国电信典型复杂业务类型和组织机构的例子。1998年，德国电信按专业划分整合全球资产，形成4个战略部门：固定网络部门T-Com、移动通信部门T-Mobile、在线/互联网部门T-Online以及IP数据通信/系统解决方案部门T-Systems。

2005年，德国电信宣布了为期三年的“卓越计划”，并对企业架构进行了第一次大规模的改革：将T-Com和T-Online合并管理，提供面向个人用户的宽带和固网业务；T-Mobile保持不变，继续提供移动通信业务；T-Systems与企业客户部门合并，捆绑了集团的大中型企业客户业务，能够同时为个人用户和企业用户提供服务。2009年德国电信成立服务公司，作为Deutsche Telekom AG的全资子公司，服务公司负责客户服务、技术支持等。在这样一个组织机构中，针对个人客户、商业客户、家庭用户等不同需求，同时结合德国本土市场、美国市场、其他欧洲国家市场等地理因素构建了纵横交错的组织机构。

尽管存在着上述复杂度，就程度上而言电信业务改革还是可以分成几种不同的类型。最为强烈的就是结构性的分离，例如将基础网络与服务业务分开，成立不同的实体进行运营；最平滑的是类似于允许转售业务、监管价格的虚拟运营商模式。在这两种极端之间，存在各种操作或是功能层面的分离。作为政策的制定者而言，单纯从市场效率的角度考虑，比较投入建立协调机制的成本还是打破垄断带来的利益哪个更高，是一个重要而困难的问题。

存在四方面难题

从英国、澳大利亚等几个已经实施网业分离的国家看，这一举措可能会存在如下的困难。

首先，上下游的投资可能会受到一定影响。鉴于电信行业项目投资的复杂度较高且投资风险较高，在做出是否进行项目投资的决策时，如果评估是在同一实体内发生，相关人员、知识积累、流程都会相对容易，反之难度会加大。我们可以举一个Wi-Fi运营网络投资决策的例子。从欧美一些发达国家的情况看，目前很多公共场所都提供免费的Wi-Fi服务，但是一张完整的运营网络远未实现。对于Wi-Fi运营网络的构想，通信、媒体和互联网业界态度差异很大。支持建设Wi-Fi运营网络的一方认为，全民共享的免费Wi-Fi服务将会成为社会发展创新的重要动力，有望发展成为一项既拉动产业，又增加社会福利的公共服务工程。反对方则更多从专业运营的角度提出了网络质量、网络负载情况、网络运营成本、频率资源与当前频率冲突等角度提出意见。纳税人、政府、网络建设者、服务提供商之间对构建这样一张网络的定位及后期运营利益评估的差异，造成了很多目前出现的Wi-Fi并未能够真正进入良性运营阶段。

其次，行业的创新度可能会受到影响。因为在电信行业，创新投入成本较高，即使是在基础网络架构建设中，也会存在类似FTTB/FTTH等技术驱动的创新尝试。利益的分割可能会造成原先积极投入的创新者动力不足，因为无论是从知识积累方面还是实现创新的可控性方面都会因为缺乏端到端全程的操作导致风险剧增。与此同时，行业参与者对风险的规避可能会持更为审慎的态度。

再次，同样一个业务开展需要提供给不同的参与者相应的利润（基础网络服务提供者、服务应用提供者等），其中一种可能性是消费者承担由此导致的价格提升。此外，因为丧失规模经济造成成本的提升也有可能会由消费者来买单。

最后，基础资源的提供者对第三方而非最终用户提供服务，市场并不能够最为直接对服务进行选择，这样一来又有可能形成新的垄断地位之嫌。

从纵向一体化到横向分工是普遍趋势

电信行业的发展经历了从纵向到横向的历程。这可以用计算机产业的变化来类比。计算机产业过去是纵向分布的。旧式计算机公司拥有自己的半导体芯片供给，依照自己的设计，在自己的工厂用这些芯片制造计算机，开发自己的操作系统软件，在市场上出售自己的应用软件。公司自身的这些芯片、计算机、操作系统和应用软件将作为配套设备由公司的销售人员出售。这类似于运营商采取单独孤立的系统来提供固定话音服务、移动话音服务、短消息服务等。

横向工业体系的出现改变了这种状况，在这种新的模式下，没有一家公司再拥有自己成套的装置。顾客可以从横向式结构的芯片柜台上挑一块芯片，从计算机柜台上挑选一个品牌的计算机，从操作系统柜台上挑选一种操作系统，从零售店或计算机超市的货架上随意选一个成品应用软件；然后将所有这一切带回家中，再把它们组装在一起，期望它们能协同工作。这种转型给客户带来的益处是明显的，他们能够获取开放系统带来的专业性很强的丰富应用，同时对芯片、硬件系统等不需再做关注。这种变化对原先具有主导地位的芯片、硬件厂商打击非常大，因为客户的关注点从它们身上移开了，客户的认知是“只要能够有效支持我所需要的应用就可以，如果能够做得再好，那当然也不错。但这对提升我的感知没有什么特别大的帮助”。

这时候芯片厂商能够怎么做？在这样一个阶段厂商会将资源集中到最擅长的领域——横向工业体系的一个横向层面上。依市场所能承受的限度去定价，依产品数量去定价，然后拼命地设法降低成本，以期从最少投入和适当定价上赢利，通过这种方式来取得规模效益或者说形成规模经济形态。回到电信行业，运营商的网络建设层次性会更为明显，每个层次可能会采用丰富的技术实现方式，但各个层次之间的标准化更为明确——尤其是在网络接入层面。理论上这样的结构更具备将各个层次分离的条件，然而正如在前文中所指出，电信服务的复杂性让这个问题变得并不是非常确切。