"设想已经成形,基本内容是将信息产业部与国防科工委、国务院信息化工作办公室、国家发改委相关司局以及其他相关部委和司局一起组建主管工业与信息化的新部门。"3月9日,<国务院机构改革方案>议案小组成员之一国家行政学院教授竹立家告诉记者。
与此前传得沸沸扬扬的"信息产业部与国家广电总局合并"方案大相径庭的是,国防科工委可能成为调整主角之一。"这个调整方案主要出发点是基于军工产业民营化,加快军工产业的市场化程度。"竹立家表示。
"上面的调整方案思路主要是从制造业角度考虑的,和以往信息产业的信息传输和信息服务角度相差很大,从信息管理的角度来说意义体现得不明显,但基于信息和内容的整合和调整应该是在此次调整完后下一步要做的事情。"信息产业部电信研究院相关专家表示。
立法权与执行权分离
竹立家告诉记者,实行大部委体制改革最终目的是要实行国家行政制度的立法权和执行权分离,建立公共行政服务机制,即老百姓要参与公共政策的制定,建立"公共服务性政府"。
此次大部委改革已经是从1982年开始的第六次机构改革了,前五次的改革都还是从机构与编制的精简方面出发,而政府的全能角色并没有根本改变,而此次调整的根本是要放在"公共事务治理"上。
以大部制典范的美国为例,立法权在议会,议会选举出总统内阁,各部委政府内阁由各部部长和总统指定的其他成员组成,内阁实际上只起总统助手和顾问团的作用,没有集体决策的权力,他们可以根据行业情况制定相应行业法规,即有行业政策立法权,在美国只有4个管理经济职能的部门,分别是农业部、商务部、运输部和能源部。
然后在行业政策的执行和监管层面则由大量的独立机构和辅助组织来完成,部委不多,但美国采用大量独立机构辅佐,以满足管理的需要。据初步了解美国共有60多个独立机构,像中央情报局、消费品安全委员会、环境保护局以及闻名遐迩的联邦储备委员会等等,这些独立机构大多根据社会和经济发展特殊需要而定,这些独立机构中有部分相当于全国性的行业管理委员会,其编制性质接近于中国差额拨款的事业单位,比如各级商会,既有服务职能又有协调能力。
竹立家表示,而中国目前的现状是各部委数量繁多,且是各行业政策的主要立法机构,立法、监督和执行权都在同一个部委体系,使得目前部委权力过大,管得过多,此次大部制调整的思路就是要将立法权和执行权分离,合并成大的部委后,各部委只享有立法权,而下面的执行和监督权利则放到全国人大去形成,或者在全国人大基础上成立预算委员会和拨款委员会,或者在人大基础上再产生独立机构辅助进行管理职能。
"此次大部制改革,国防科工委和信息产业部的整合只是国家整个大部制改革的一部分,而从现在的调整思路来看,也是将工业信息化调整作为了第一步的重点,先将这一步做完后,再进行下一步的信息化监管。"电信专家陈金桥对记者表示。
军工产品应向民营放开
业界曾一致猜测信息产业部将和国家广电总局进行整合,对此,北京大学行政管理学院教授周志忍认为,广电总局更多是基于对影像、影视方面的内容和信息传播管理,而信息产业部更多侧重在产业发展和提升上,而从国家整个大的"工业化"思路战略上考虑,国防科工委下属的军工产品要加快工业化步伐,一定要向市场和民营企业开放,并且增加自身的创新力和信息化程度,所以和信息产业部的合并是合理的。
"从微观层面上说,将这两个部委合并的整体思路是今后中国军用市场发展要走民用化,军工产品要面向民营企业采购。"竹立家认为。
同样以美国为例,美国提出"军民一体化"的设想,将分离的国防科技工业基础与更大的民用科技工业基础紧密结合,形成统一的国防科研体系,军用产品都是国家统一预算采购,然后由民营公司应标生产完成,如美国的波音公司、福特公司和希伯莱公司等,民营企业承担军品科研生产任务是一种趋势。
竹立家表示,军工产品的生产要打破垄断,合理定价,必须引入竞争机制,在相同条件下,让各种所有制企业参与竞争。从国际上来看,上世纪的军事变革,西方一些国家已打破了依赖国防工业从事军品科研生产模式。从国内来看,一些民营企业从事技术含量较高的行业,甚至有一些产品国营企业成本降不下来,而民营企业则在相同价格情况下可以又好又快地生产出军品。
而信息产业是我国在各产业中市场化程度和创新力最强的产业,其民营企业的创新力对军工产业是一个借鉴和互补,比如完全不排除今后国家可以将一项军工产品外包给民营企业生产。
"但此次大部委合并一定是有机合并,而不能是两张皮。"竹立家强调,合并调整后的大部委,必须彻底取消以往部委的旧体系,而完全重新形成一个有机体,必须是一个全新的大部委机制,"这个磨合至少需要两到三年"。
信息和内容监管是下一步
有关为了解决电信、互联网、电视三网融合问题的政府监管问题,陈金桥认为,这应该是在上述部委调整完成后的下一步工作。
由于电信网络与广电网络分别由信息产业部和国家广电总局进行分业监管,而随着互联网业务的渗透,无线技术的发展,更多基于视频、通话等新业务在三个网络上的重合越来越多,网络之间不能相互连接,相应的业务也无法跨网络运行,电信运营商至今很难涉足广电业务,IPTV酝酿了很久却迟迟不能全国拓展,手机电视标准也争持不下,因此,之前业界普遍认为基于"三网融合"业务的政府监管要统一。
"以往信息产业部的管理模式、思路和特征与国防科工委体系的是完全不同的,信息产业部的管理思路是信息服务,而国防科工委的思路更多是制造生产,这两个部委的合并,在今后的整合中还将面临很多问题。"上述信息产业部电信研究院专家表示。
而国务院发展研究中心产业研究室相关人士告诉记者,基于内容和信息化监管是下一步要走的事情,例如不排除未来将内容和信息相关的职能都划归到国家新闻出版总署。
"部委调整后,对于原信息产业领域的几大运营商来说,也不排除要将以往更多面向家庭和个人的市场思路和重点向面向产业、工业信息化思路转变。"陈金桥表示。
