北京邮电大学 曹青原
中国地质大学 吴薇薇
2004年，英国通信市场的总收入为559亿英镑，占英国国民生产总值(GDP)的4.1%。用户和企业在应用数字化的网络和手段方面表现出了更大的热情，通信市场呈现出了一些新的发展变化——宽带、数字广播电视、移动通信等成为通信业发展的三大核心领域，同时行业也出现一些新的趋势。这些良好的电信发展态势，与英国电信业监管机构OFCOM成立之前形成鲜明对比，而彼时英国电信业监管政策的制定，对于目前处于电信转型时期的我国，也具有借鉴意义。
OFCOM的诞生
过去20年里，在移动和无线电的市场中，英国通过对无线频谱的分配，从而管制规划了以之为基础的各项电信服务，使得英国电信市场由一个单一、国营、垄断的形式走向一个竞争的市场。同时，随着电信技术不断进步，有些变化为客户所感知深刻，比如宽带发展，CIT解决路径，移动3G等，有些变化却没有如此明显，比如办公操作系统的后台变化，或者是核心网络从模拟电路转换到以IP为基础的数字电路。对于这些变化，英国电信监管部门当务之急是保证全球网络的安全性可靠性，并且制定一系列策略和规范来重新评估现在的框架体系是否适合当今的变化和形式。
在这个呼唤反思和革新的电信市场，在这个全球电信行业高呼“转型”的时代，成立一个执行监管责任并维持电信市场健康成长的管制部门成为必然。2003年7月17日，英国议会批准了《通信法草案》，取代1984年英国《电信法》而成为英国电信管制的根本性法律文件。该文件中一个主要内容是成立OFCOM这一唯一融合的通信管制机构。
OFCOM由五家管制机构整合而成，从而完全取代之前的五家分别的管制机构(电信管制局OFTEL、独立电视委员会ITC、广播标准委员会BSC、无线管制局RA和无线通信局RCA)而成为英国唯一的独立通信管制机构。成立后的OFCOM有责任促进有偿竞争力的流动，并负责提高消费者购买通信产品的兴趣。
管制背景
事实上，英国电信行业的管制脚步从未停止过。1984年是对电信零售业的管理，保护垄断定价下的消费者，并鼓励企业更有效利用资产。1991年，随着电缆网路的大批生产，端到端的接入竞争受到鼓励和支持。近年来，随着接入竞争的实现和市场转向以服务为基础的竞争模式，管制也转而关注英国最大运营商英国电信集团（BTGroupplc）和基础设施的进入许可上。
高速发展的电信技术和有效的管制方法使得英国电信业近年来发展不俗。截至2004年，英国有5大运营商和众多虚拟网络运营商，其中以英国电信集团（BTGroupplc）最为强大，以至于其他运营商无法与之相提并论。推行竞争20多年来，BT仍然在固话市场占有绝大部分的市场份额，而如果继续按原有管制方法保持的话，具有资源优势的BT已经充分适应了管制环境，管制带来的压力在其发展中期反而有可能会减小。这样无论管制要求的批发价格是高还是低，小竞争者都无法与BT在现在的电信环境中进行较为充分的竞争。
同时，回顾2004年电信发展状况，OFCOM还提到电信业正经历以下改革趋势：由电路交换到分组交换；网络智能化（如VOIP）；更高的数据宽带。而目前数字化服务总量及收入仍然没有超越固话和移动上的语音服务，技术进步对应的商业模式优势尚未完全体现出来，或者说还在成长阶段。
总之，如果说之前的条例意在保证电信市场公平的进入机会，那么现在的市场管制和条规框架已不能适应如今的市场发展格局和电信发展趋势了，这也是为什么OFCOM急需采取新的管制条例,促进BTGroupplc和它的竞争者共同合作的原因。
2004年，刚刚成立的OFCOM便着手展开一份为期一年的电信战略回顾，目的是在于适应快速变化的电信市场和完善现有的管理体制。事实上，OFCOM早就意识到需要制定出一份新的拥有改革性的职责和任务管治政策，来适应从1984、1991年以来，甚至未来的电信变化。
回顾过程
2004年开始的OFCOM电信战略制定，具体实施流程可以分为五个部分，分别覆盖了前期的调查、中期的整理结果以及后期的总结新方法。五个部分分别是：制定规范、调查问卷、搜集结果、整理方案和确定方案。
制定规范
OFCOM明白战略制定工作将是一项艰巨而繁杂的任务，OFCOM事先发布了七大法则，以作为OFCOM日后一系列研究与实施方案的基本工作准则。同时，OFCOM把咨询整个过程分为三部分：咨询前，咨询中，咨询后。针对三部分，分别有其相应的规范准则。
(1）咨询前
OFCOM宣布将在任何结果出来前做非正式的谈话活动，或者在公开结果后举办听证会解释它们的意图。
(2）咨询中
OFCOM清楚地掌握咨询中的咨询对象、咨询问题、咨询时间等细节问题，尽可能缩短咨询的题库，避免冗长的叙述耽误咨询者时间。咨询回复仅在10周内有效，避免争论性质的解决方案。OFCOM会推选出一名监督者，其作用是监督OFCOM执行正确的条例和恰当的利益导向。如果OFCOM未能履行其他六项准则，将会解释其原因。
(3）咨询后
OFCOM承诺仔细浏览每个回复，并以此为参考资料，为其最后的决定做出解释。
调查问卷
OFCOM在官方网站的用户调研板块设计了5个基本问题，并衍生出21道附属开放性问题，覆盖答卷人对OFCOM目前管制的意见，对电信各层面管制的建议、看法和管制标准的意见等方面。5个基本问题如下。
(1）与消费者公民的利益相关，什么才是一个运转良好的通信市场的关键标志？
(2）英国通信市场在哪些方面可以实现有效和持续的竞争？
(3）管制程度是否可以大幅度减少？或者市场的管制力度太过强硬？
(4）OFCOM如何才能及时有效激励对下一代网络的投资？
(5）自1984年的不同时代，BT一直有结构或服务的拆分争议。这个问题还需要讨论么或者您的意见是什么？
OFCOM为什么要提出这份问卷向社会各界征询答案呢？
首先，通信设备的投资对管制制度很敏感。如果制度是不可预测的，那么投资商可能会考虑减少在某些风险较大的投资领域支出预算，这就会阻碍投资。电信是资本密集型产业，因此恰当力度的管制会防止电信投资不足，这点十分关键。
