通信产业是基础性产业，更是战略性产业。随着信息通信技术的进步和技术融合，移动通信产业生态已经发生了根本性改变，移动通信服务也由传统单一的语音服务过渡到集成语音、数据、应用和内容的综合信息服务。这无疑对通信产业组织产生了实质而深远的影响，使得基础设施和服务提供等多个生态层面的竞争与合作（竞合）既具备技术经济上的可行性，又能提升通信产业的绩效。

在这种竞合趋势大背景下，移动业务转售（即移动虚拟运营）模式应运而生，且已经在国外获得良好发展。工业和信息化部在我国4G元年推出移动通信转售业务试点将是通信市场改革的一个重大里程碑事件，它使得移动通信网络运营与服务提供的分离成为可能。这在优化通信产业生态，改善通信市场结构、竞争关系和市场结果等方面，都具有不可估量的潜在影响。以移动通信市场主体多元化为改革突破口，最终形成整个通信业的多元竞争格局。如果制度安排得当，我国通信业势必率先打破国有垄断格局，走向产权多元化的适度有效竞争，而且，对其他网络型产业的竞争改革也能起到示范作用。为此，一系列战略性制度安排命题值得思考。

阶段推进和分步实施

移动通信产业生态系统的演进在客观上将是一个渐进的过程，营造我国移动通信多元竞合产业生态需要经历以下三个阶段。

第一阶段：培植第三方（即移动业务转售企业）。该阶段的监管重点在于市场准入监管，做好新进入者甄别和政策辅导，孵化竞合生态。

第二阶段：竞合生态系统整合。该阶段的监管重点在于资源“共享”监管，做好移动业务转售企业与主导网络运营商之间的互联和互操作，促进各类有益的共址和共享。

第三阶段：全方位服务新体验。即消费者在整合的移动生态系统下获得新服务和新体验。该阶段的监管重点在于竞争维护。

显然，以上描述的三个阶段只是一个粗略的轮廓。监管部门有必要对我国如何推进移动转售业务和促进通信业竞合进行整体战略规划的研究，并且对具体备选策略进行比较和分析。

关键政策问题

通信服务业的一个基本技术经济特征是运营商之间在零售市场（最终用户）中的竞争关系和在批发市场（网络接入和互联）中的合作关系，如果主导运营商享有乃至滥用实质性市场势力，就会损害竞争和效率。就移动通信服务市场而言，网络运营商在零售市场与转售企业是竞争关系，在批发市场中则是后者投入品的提供者。因此，在新的产业生态博弈下，接入（批发）定价和接入质量将成为主导运营商的策略变量，从而成为是否能够实现改革目标的关键政策问题。为此，我国在推进移动通信转售业务时，必须充分论证如何通过有效干预转售企业和网络运营商之间的竞合博弈，促进移动通信生态系统各个层面的有效竞争。

——基于“设施”的竞争，即移动通信网络基础设施运营层面的竞争。该层面目前包括三个基础运营商。

——基于“服务”的竞争，即移动通信服务提供层面的竞争。该层面除了当前的三个基础运营商，未来还将包括若干转售企业。

——基于“应用”的竞争，即移动通信应用提供层面的竞争。该层面目前拥有相对多元化的应用开发和提供商。

——基于“内容”的竞争，即移动内容开发和提供层面的竞争。尽管该层面目前也拥有多元化的内容开发和提供商，但是，内容平淡和匮乏仍然是一个严峻的问题，甚至在一定程度上制约着未来4G的发展。

以上四个层面的竞争在我国未来移动通信生态系统中将扮演重要角色，甚至关系到移动通信市场改革的最终成效。四个层面竞争监管的一个重要领域是如何促进横向互联（同一个产业层面）和纵向互联（上下游产业层面），尤其要确保前两个层面（即“设施”和“服务”）的强制互联，同时包括通过共址和共享降低经济资源浪费，而后两个层面（即“应用”和“内容”）的互联问题可以借助产业界之间的磋商来解决。

互联和共享势必要求跨企业的信息共享和信息披露。因此，监管部门必须研究如何权衡信息共享和信息披露与商业秘密保护之间的关系。信息共享与商业秘密的矛盾一旦解决不好，将会影响互联和共享，进而影响移动生态系统的竞合行为和博弈结果。另外，还必须妥善处理网络非捆绑与网络运营商的投资和创新积极性问题。网络非捆绑势必降低移动网络运营商的投资和创新积极性。在这方面，美国“1996年电信法”实施过程中所遇到的若干问题和障碍已经为我们提供了经验教训。

制度设计与制度实施问题

推进移动转售业务的目标在于通过竞争和多元化改进通信产业绩效与消费者福利。制度设计和实施就是架设在愿景与现状之间的桥梁。

——制度设计问题。需要解决好两方面的问题，即政策本身以及治理体制问题。换言之，制度设计需要对机制（管制激励政策）和体制（管制治理）作出明确安排。前文已经就关键政策问题有所陈述。

——制度实施问题。一个好的制度设计还需要一个好的实施，制度实施的关键在于解决“契约问题”。通信产业生态中的监管者和通信企业之间的关系可以被理解为一种契约关系。现实中，由于信息的不完全和不对称，会导致“契约风险”，即通信企业可能偏离监管目标的风险。而契约风险在很大程度上取决于制度制定和执行过程所涉及的经济资源消耗，即“制度成本”。一个看似完善的正式制度可能会因为高额制度成本而失效。制度成本通常与制度的可执行呈反向关系，在极端情况下，巨大的制度成本将会导致整个正式制度体系的瘫痪。由于制度成本问题是制度实施的关键，所以需要在制度设计阶段就加以科学的考虑。为此，需要对我国现阶段的制度环境、技术环境、经济环境和文化环境作深入细致的分析研究，仔细评估其对于推进移动通信市场改革的制度设计和实施的影响与制约。

技术及市场融合呼唤监管融合

信息通信技术融合使通信服务市场融合成为可能，而技术和市场融合自然要求监管融合。从一定意义上说，通信市场和监管融合可以降低制度成本。监管融合还有利于推动竞合生态系统的健康发展，避免因为分散监管所导致的市场扭曲，进而通过“路径依赖”影响我国通信业的长远发展。