作 者:工业和信息化部电信研究院通信政策与管理研究所 王融
1995年出台的《无线电管理监督检查办法》对委托管理做出了明确的规定。
(1)请示报告制度
国务院各部门无线电管理机构应当按照《条例》的规定,并在国家无线电管理委员会委托的职责范围内履行职责。遇有超越自己职权范围的情况或重大事件应及时向国家无线电管理委员会请示报告。
(2)越权、擅权追究制度
超越《条例》规定的权限或国家无线电管理委员会授权或委托的权限的行为属于行政越权、擅权行为。对越权、擅权和其它违反《条例》的行为,除须根据《条例》规定受到相应处罚外,国家无线电管理委员会可根据国家有关规定追究或者建议有关部门追究单位和当事人的行政责任,必要时可撤消对其的委托。
(3)定期工作报告制度与嘉奖制度
国务院各部门的无线电管理机构应当定期向国家无线电管理委员会报告工作,递交年度工作总结和国家无线电管理委员会要求报送的统计资料报表。对认真履行其职责,作出成绩的,国家无线电管理委员会将给予表扬和奖励。
(4)统一管理检查人员制度
无线电管理检查徽章和检查员证由国家无线电管理机构统一设计制作,按省编号,国家、省、自治区、直辖市无线电管理机构负责组织发放。
国务院有关部门的检查徽章和检查员证由国家无线电管理机构委托该部门组织发放。发放无线电管理检查徽章和检查员证应当注册登记,并报国家无线电管理机构备案。
以上规定的落实能够使国家无线电管理机构对国务院有关部门履行无线电管理职责进行及时地跟踪检查,保证被委托的无线电管理职权能够依法行使。
行政委托机制的历史背景与实施效果
(1)历史背景
对于部分行业内的无线电台管理,我国采取了行政委托机制,有着特殊的历史背景:首先,无线电应用发展之初,电台数量较少,国家也没有建立相应的统一管理机构。在这种情形下,我国无线电管理即由涉及无线电应用的广播、民航、交通、渔业部门进行自行管理。在历次的无线电管理体制调整中,这些部门也都保留了无线电管理的职能机构;其次,在1998年以前很长一段时间内,我国无线电管理体制实行委员会制度,有关部委的负责人是委员会成员。采取委员会制度,从一定程度上决定了,除了国家统一的无线电管理机构负责无线电管理事务外,其他部委在无线电管理中也有一定的参与度;第三,部分行业没有实现政企分开,政企合一的体制决定了这些行业在无线电使用与管理上的合一性。
正是在以上历史背景下,我国无线电台管理中的行政委托机制有着以下显著特点:我国无线电管理中受委托的组织是行政机关,而非其他组织或个人。当然,行政委托的性质决定了受委托主体是不受局限的,实践中,由行政机关委托给非行政机关的行政委托最为常见,而由A行政机关委托给B行政机关的情况较少。无线电管理机构委托国务院的其他部门履行部分无线电管理职权,属于由统一的专门的无线电管理机关委托其他行政机关行使部分职权的情形。
(2)目前实施状况
采取行政委托机制,对于一定时期的无线电管理确实起到了积极的作用。但是随着经济发展、技术进步以及无线电的广泛应用,这一机制也存在着与形势不适应的地方。
首先,随着无线电应用程度的大幅度提高,社会对于无线电频率的需求日益增强,无线电设台数量大大增加,在这种形势下,仍由各部门实施分割管理,并不适应无线电发展与管理需求,不符合无线电业务特性和管理规律。其次,我国1998年进行了无线电管理体制改革,取消了国家无线电管理委员会,其职能并入了原信息产业部,2008年3月政府机构改革,相应的职能纳入工业与信息化部。由委员会制度调整为统一的行政管理机构管理,反映了无线电集中统一管理的趋势。最后,部分行业已经实现政企分开,或者正在走向政企分开,而如果仍由各部门继续对本部门使用的无线电频率进行管理,则是经营与管理一体,存在内在的冲突与矛盾。
事实上,在无线电管理中已经出现了一些现实问题,主要表现在:尽管《无线电管理条例》明确了行政委托机制,配套的相关法规中也明确了委托管理的协调机制和监督检查机制,但现实中执行的情况不尽如意。例如:有些行业部门在审批电台后,并不按照相关规定要求,到国家无线电管理机构进行备案,这使得管理机构不能全面了解电台的设置情况以及频率资源使用状况,不利于管理协调,甚至在有些时候威胁到国家安全。以上问题说明,我国无线电管理采取的行政委托机制迫切需要进一步完善,需要相关法律制度做出相应的调整。
完善无线电台管理体制的建议
从国外多数国家的无线电台管理体制经验看,采取集中统一的管理体制是与无线电技术与业务的发展相适应的,符合无线电管理的科学规律。基于我国在部分行业采取行政委托的特殊历史背景,如果在一定时期内仍将维持这一特殊的管理方式,建议应当在以下几个方面做出完善。
行政权是国家行政权力的转换形式,包括审批权、处罚权等诸多权力,因此为保证国家管理制度能够得到顺利的实施,保障行政相对人的合法权益,采取行政委托的方式行使行政职权,应当依照法律规定的程序进行。在目前我国还没有《行政程序法》的情况下,无线电管理领域的行政委托则更需要在无线电管理法规中细化委托的程序性规定,尽管其中一些规定已经体现在国家无线电管理委员会早期出台的一些部门规章中,但为提高规定的法律效力,体现行政委托在法律程序上的严谨性,建议应当在更高层次的法律中予以明确。
(1)明确受委托机构的资格条件
规定受委托机构的资格条件,能够在一定程度上保证这些代为行使无线电管理行政制职权的机构的专业性和稳定性。根据无线电管理的实际需要以及已有规定,这些资格条件至少应包括:服从国家无线电管理机构对无线电的统一管理;管理制度健全;具有必要的管理设施和技术设备以及管理人员。
(2)补充对委托机构实施监督约束的规定
行政委托并不导致行政权力的转移。因此为了能够保证受委托主体按照自己的本意行使无线电管理职权,避免受委托主体不当行使职权带来不利的后果,行政委托中一般都涉及了监督约束机制。例如,一旦受委托机构出现越权、非法行使职权的情况,委托机构可以撤销对其的委托。而对比之下,现行《条例》对这些监督约束机制都没有涉及,没有为无线电管理的依法有序进行提供充分保障,建议补充此类行政委托的监督约束机制。
为保证无线电管理的集中统一性,体现行政委托的本意,接受委托的机构必须以国家无线电管理机构的名义行使职权。要通过法律的明确规定,切实解决受委托部门以自己名义颁发电台执照等违背委托要求的问题。