通信世界网消息(CWW) 2016年11月10日，欧盟发布了5G频谱战略，确定5G初期部署的频谱与布局。这是继2016年7月14日，美国联邦通信委员会(FCC)正式公布将24GHz以上频段用于5G移动宽带运营新规则之后，在5G频谱主导权争夺中的又一重磅举措。

曾几何时，工信部苗圩部长在2016年第一届全球5G大会上，提出了“强化频率统筹。依托国际电信联盟，加强沟通协调，力争形成更多5G统一频段”的倡议，而且众多高层人士已将我国列入全球5G竞争的第一阵营。可是，面对来势汹汹的欧美5G频谱战略的先行与挑战，我国为何成为“落伍者”？

解此疑虑，须探讨欧美与我国频谱管理与规划的差别及我国的薄弱之处。

欧美国家级支持奠定5G频谱规划基础

以美国为例，美国在频谱资源配置与应用领域雄踞全球之首多年，形成了完备与运行顺畅的法律法规体系，成为美国针对全球频谱“热点”及时发布频谱规划的有力保障。

首先，美国的国家立法保障了频谱战略的实施。早在2009年1月美国众议院通过的《2009美国复苏与再投资法案》中，就指示FCC制定一份国家宽带计划，在未来10年使频谱分配和使用具有更大的透明度。

由上可见，美国宽带战略频谱规划是以国会立法和总统签署频谱法令为基石而逐步推进与落实，也为频谱规划实施中的利益协调奠定了法律基础。同时，需要国家相关战略的支持，美国总统奥巴马于2010年发布了“释放无线宽带革命”计划，以总统指令的方式推行国家宽带战略。

在此战略指导下，美国将提升频谱支持能力置于国家高度的战略之中，继而美国商务部发布《将500MHz频谱用于无线宽带的计划与时间表》。2012年，美国FCC发布《2012-2016年FCC战略规划》。正是美国的立法保障，以及国家领导人的指令和频谱管理者的不断修订与演进的频谱战略规划，才保证了美国可在短短的一个月内完成为5G重新分配高频段频谱的设想，并抢先出台相关的频谱战略规划。

欧盟出台5G频谱战略也是做足了“功课”。为说服欧盟各成员国就频谱政策进行协作，实现更有效的频谱管理，欧盟在频谱政策方面赋予无线电频谱政策小组（RSPG）更多的权力，负责从战略层面向欧盟委员会提供频谱策略观点、建议和研究报告，同时提出关于成立欧盟中央频谱监管机构的设想。

RSPG在欧盟授权下，于2016年6月制定5G频谱战略草案，在欧盟范围内公开征求意见，又经过3个月的研究和协商，于2016年11月10日正式发布欧盟5G频谱战略。如此迅捷的行动与紧密的环环相接，正是欧盟总体发展战略在频谱领域的再现。

我国5G频谱战略推进迟缓之溯源  

我国的IMT-2020（5G）推进组早已布局谋划5G路线图并推进相关标准的制定工作。其中，IMT-2020（5G）推进组频率工作组完成了3GHz试验频率的研究，同时研究25GHz、28GHz、30GHz、40GHz等备选的高频段。

我国无线电管理“十三五”规划中也明确提出，要为IMT-2020（5G）储备不低于500MHz的频谱资源。工信部无线电管理局负责人表示：“为实现国家 十三五 规划信息产业发展目标，保障我国在5G时代的引领地位，我国迫切需要明确5G频谱布局并尽早确定可用频段。”但是，至今我国尚无推出5G频谱战略规划的迹象。

如此局面的形成，应追溯我国频谱管理与配置的一贯作风，即至今我国在移动通信领域没有任何正式发布的国家级频谱战略规划。回顾2G到4G时代的发展过程，先是跟随西方国家的频谱配置，而后在3G与4G的TDD模式中展现了我国自主分配频谱的意识与魄力。

但是，都没有形成国家级的频谱战略规划，皆以国家职能部门的通知形式，将频谱直接分配给相关运营商。关于因新的频谱规划与配置而产生的战略作用、布局与意义，皆散见于相关会议、总结、相关部门文件或领导讲话中，无法形成国家级频谱战略规划。因此，我国若推出5G频谱规划既缺乏国家级频谱战略规划的支撑，也没有法律法规以及各涉频部门应遵循的规则制约，仅由IMT-2020（5G）推进组的频率工作组怎能担起5G频谱战略规划的重任？

纵观国际频谱风云，许多国家都推出了面向全球的中长期频谱战略规划。美国在2008年3月，由国家电信和信息管理局（NTIA）公布《联邦机构频谱战略规划》，规划主要包括阶段性战略目标、无线电新技术与频谱资源管理新方法、频谱使用情况与未来频谱需求等。进而美国商务部于2009年10月发布《2008财政年度频谱政策改革计划进展报告》，对资金使用、新技术开发、项目进展和交付成果状态等内容进行了阐述。

美国联邦通信委员会（FCC）于2009年发布《2009-2014年FCC战略规划》，之后又更新发布了《2012-2016年FCC战略规划》。另外，澳大利亚通信和媒体局(ACMA) 于2014年9月，发布了《未来5年ACMA(2014-2018) 频谱需求分析与战略方向》的文件，阐述了澳大利亚ACMA在制定5年频谱展望、确定ACMA短期到中期的战略方向和重点事项以应对频谱需求，并确保国家利益。英国也制定发布了《频谱管理战略--Ofcom未来10年频谱管理的方法和重点》，明确了在未来10年内的重点业务的频谱需求，以及频谱管理方式的变革方向。

欧盟早在2010年5月就发布了《数字议程进展报告2011》，其中包括建议欧盟各成员国在2013年之前将一部分有价值的广播频率提供给移动运营商，并要求其27个成员国将700MHz频段分配给移动宽带网。

以上例证表明，正是我国至今忽视乃至无视国家频谱战略规划的研究、制定、公布与推广贯彻，才导致我国在频谱配置与应用领域从跟随向自主的转型中迷失方向，也成为在5G频谱战略竞争中落在欧美之后的重要原因。

呼唤我国“频谱路线图”尽快出台

亡羊补牢，犹未为晚。我国可立足国内“宽带中国”战略，推进5G频谱规划尽快推进频谱路线图。2013年8月，国务院发布《“宽带中国”战略及实施方案的通知》，明确提出“尽快研究确定国家宽带无线发展各阶段的频谱需求，梳理无线频谱分布和利用状况。加快研究频谱规划方案，制定频谱中长期规划，明确无线频谱综合利用的时间表和路线图。” 这是我国首次以频谱路线图的方式，强调频谱资源对宽带战略乃至国民经济发展的重大影响。

首先，实施“频谱路线图”需要立法。可在已修订发布的《中华人民共和国无线电管理条例》基础上，对“频谱路线图”所涉及的5G拟规划频谱配置以文件形式予以法律阐释，奠定法律地位。同时，频谱路线图中5G拟规划频谱需要国家管理机构制定和颁布相应的需求与规划，以实现频谱支持能力的固化，主要包括阶段性战略目标、无线电新技术与频谱资源管理新方法、频谱使用情况与未来频谱需求等。实现国家无线电管理“十三五规划”中关于完善陆地移动通信频率规划，适时开展公众移动通信频率调整重耕，为IMT-2020（5G）储备不低于500MHz 的频谱资源的目标。

其次，5G频谱规划必然打破己有利益格局，应对隐藏在频谱资源背后的利益之争依法进行协调。另外，提升频谱资源支持能力，离不开对传统的频谱管理模式的变革。国家无线电管理“十三五规划”中也明确完善频率动态管理机制，推进频率利用由独享模式向共享模式转变。未来5G频谱资源配置一定要打破“独有”而实行“共享”，正如国家无线电管理机构负责人所言：“解决频谱资源需求大户5G的用频需求，基于6GHz以上高频段的不同业务共享是大势所趋。”