通信世界网消息（CWW）12月10日，“跃迁•U10数据智能峰会2019”在京召开。在会上，北京市信息资源管理中心副主任、总工程师穆勇发表了《数字政府顶层设计理论、方法与实践》主题演讲，他表示，要实现数字政府的架构和目标，需要一套相关的理论方法来支撑顶层设计。因此，信息资源管理中心对目前已有的主流的相关理论方法进行了集成，例如FEAF、IRP、ERIP等部分设计理论方法，提出了CGAF概念。
以下为演讲全文：
各位领导下午好，感谢出版社的邀请，因为我今年出了一本书，非常高兴有机会在这里跟大家分享一下关于这本书的相关内容，主要是一些思考还有想法。
首先，城市政府信息化或者电子政务多年，现在有一系列新的概念、新的问题一直在困扰着我们。比如现在说数字政府和我们以前谈的电子政务到底有什么区别？现在又有说数据化，还有一体化，这一系列新概念，包括数据中台、业务中台等等新概念，这些问题对于长期从事电子政务或者说政府信息化相关的工作的同志来说，肯定是非常杂乱的。如何把这些问题在一个层面进行统一的整合和区分，我觉得很重要。我们先考虑一下，因为我们从运营商的发展来看，如何理解传统的数字化和电子政务的区别。
从电商来看数字化转型，这是非常典型的传统的信息化模式。但是到数字化阶段以后，它的模式稍微发生了一些变化，把那些数据原来只是支撑业务的数据，现在和原来的业务系统进行了耦合。而且对这个数据进行了深度挖掘、分析，一个是面向用户的，一个是面向电商的，还有面向第三方的。通过这个挖掘之后，我们发现整个电商平台的能力，通过数字化发生了一个本质性的变化。它造成了正反馈的效应，比如说通过数据挖掘可以发现有哪些客户，可以给这些客户推送精准的用户画像，精准的信息服务。同时又可以给我们租户、营销商提供咨询。同时也给用户、消费者提供相关的数据服务。这样的话消费者会越来越多，租户也会越来越多，最后形成正反馈，可以为第三方进行服务。所以一个数据化转型对整个业务产生了很大的影响。这就是数字化和传统的信息化的本质区别。
同样的道理，我们看前两天举办了一个AI+司法数据的开放创新竞赛，其实我们拿出来的数据是高法的审判数据，很多数据都在网上公布的，这些数据其实从整体来说它的价值含量并不高，但是我们通过竞赛突然发现，通过人工智能的深度挖掘和学习，对这些文本数据进行处理之后，会产生很多意想不到的成果。所以说我觉得数字化转型和传统的政府的信息化本质上差别很大。而且你要不做数字化的话，很快就会被淘汰，就跟我们看到的电商平台一样，这是第一个理念。
第二，现在的趋势从部门政府正在向整体政府一体化进行转变。其实这也不是非常复杂的事情，包括一些企业，以前很早就在做这个工作。现在从我们的互联网+政务服务开始开展这项工作。
除了这两个概念之外，现在又提出了业务中台、数据中台、技术中台等等这一系列问题。但是我们试想一下在谈业务中台的时候，如果你对整个业务架构没有一个全面的了解，你何谈它的业务中台，哪些是中台业务、哪些是前台业务，哪些是后台业务呢。谈数据中台的时候也需要对整个数据架构有一个明确的了解。而且你还要了解你这个数据中台和我们整体的业务架构是什么关系，和业务中台是什么关系，等等一系列新的问题。在这种情况下，我们如何来解决这些问题呢？其实这个答案已经有了，就是一个比较全面的、实用的顶层设计。要做这个顶层设计一定要有一套适用的，适合我们国情的顶层设计的方法论。所以我们通过这个方法论来形成一个整体的框架，厘清各种概念之间的逻辑关系，以及一些新的做法。
大家都在谈数字政府，新的环境下我们这个数字政府到底是什么样的定义呢？这里我们给出一个粗浅的体系架构。我们叫做数字政府2.0。分成了四层，第一层，基础设施和技术层，这个大家都比较容易理解，使用新一代的信息技术，使用大数据、云计算、物联网、互联网、移动通信、5G、区块链、人工智能等等新一代的信息技术管理。第二层，整个政府的数字架构里面数据要单独拿处理作为一个独立的层级，这里面主要是数据共享、开放，资产化管理等等这一系列的工具。第三层，一体化，政府的业务要从部门的业务变成整体的政府，除了我们说的网上审批业务要变成一体化，其他的相关领域也应该是一体化的。第四层，治理体系和治理能力现代化。其实这是最难的，现在整个政府治理的制度和执政能力，这些方面都应该是现代化的。要做到这些其实是很难的。我们看到相关的资料里说要实现这个目标可能要到2035年。可以说整个数字政府2.0如果完全达到这几个层级的目标，也是一个相当漫长的过程。可能有些方面做得比较快，比如说基础设施层、技术层，很快就可以搭建一个云平台，把我们的系统拉进去，可以建一些数据平台、数据中台，相对来说容易一些。但是要从整个体系上实现数字政府的建设，特别是这个架构的实施，可能需要十多年的时间才能实现。这是我的判断。
要实现数字政府的这个架构和目标，我们已经谈到了需要一套相关的理论方法来支撑我们的顶层设计。首先我们看国外和国内的相关的顶层设计方法有哪些，看看哪些能够为我们所用。国外政府确实有很多相关的顶层设计方法论，比如说SEIF以及其他相关的顶层设计，包括我们国内一些相关的顶层设计理论和方法。但是我们经过实践和适用，发现这些方法如果直接拿来套用都是不可用的。但是它确实有很多理论和方法为我们提供了一个借鉴和支撑。
在这种情况下，我们急需出台我们自己的设计理论和方法。为此我们提出了CGAF概念。这个概念的提出并不是凭空的，而是基于目前已有的主流的相关理论方法进行了集成，比如我们把FEAF、IRP、ERIP等等这些主流的设计理论方法，可以为我们所用的部分进行了集成、进行了融合。在这个基础上还有一些许多我们独立建设、独立提出的理论和方法，主要是基于我们国情的，特别是基于我们的业务架构设计，这方面相关的技术和理论方法需要我们独立进行创新。两部分结合在一起，就构成了我们整个的体系方法整体的基础。
这种理论法的提出，第一，我们要和国际主流的顶层设计理论方法进行接轨，而且是高起点起步。在此基础上尽可能的进行国产化、适用性，简单可操作的设计。然后形成相对适用于我们国情的顶层设计理论方法，来支撑我们所说的数字政府的整体架构的设计，把各部分的关系说清楚，把我们前后的关系说清楚，把我们局部和整体的关系说清楚，这么一套方法理论体系。
关于这个架构设计的总体思路比较简单，一个是坚持问题和目标导向，我们明确未来要达到的目标，另外通过现状分析，分析我们现在有哪些问题需要解决，根据这个目标和问题来确定我们架构的整体框架。另外我们坚持三轮驱动的原则，原来很多都谈技术驱动，现在又更多的谈数据驱动，还有谈业务驱动，其实我们想了一下，这三轮缺一不可，应该是三个轮同时在驱动我们这个架构，从目前状态变成未来新的架构。如果你只考虑一方面，我觉得是不全面的。现在可能过多的强调数据驱动，忽略了另外两个方面，对于政府来说很多都是改革引领，业务优先，应用牵引来推动相关工作的。比如我们最多跑一次，肯定不是从上到下的制度改革、体制改革来推动整个体系架构变化的。当然这里的数据驱动也起到了核心的作用。
第二，我们在顶层设计的时候不能只关注一个侧面，而是一个整体。不光是有目标、有业务、有技术、有数据、有系统，多个方面同时要考虑统筹兼顾，不但要考虑到现在，还要考虑未来。我们做了很多工作不是从半截开始设计的，而是基于现有的技术，我们原来的系统、原来了那些数据还要在未来的架构里发挥更大的作用，而不是推倒重来，等等这一系列构成了顶层设计的整体思路。
另外在这个体系架构里面套用了CGAF框架，我们认为这个框架一个是比较灵活，另外一个就是里面的内容都可以比较随意进行裁减，应用性比较强，可以与其他很多的系统进行兼容。一个是国际通用、灵活的CGAF架构，另外在业务架构里更注重我们的国情和本地化，特别是业务模型的展现和表述方法。数据架构里面更多强调了以数据为中心的思想理念。还有在系统架构里面，强调了我们的系统和我们原有的新的发展趋势，比如说SOA、各种微服务新的系统架构，来进行一体化。我们这个一体化并不是一个大的一体化，而是按照大的一体化的架构下，在每一部分进行细分。每一个组件有序的整合在一起的一体化，然后再进入平台架构里面，更强调的是云计算下这个模式和多种技术的融合。现在很多做平台的一说这是平台，数据中台，一会做大数据平台，一会儿做城市大脑，一会儿又是区块链平台和物联网平台，其实平台没有那么多，技术平台就是一个，而且是多种技术融合落共用的，你用在大数据方面就是大数据平台，你用在人工智能上面也可以叫做人工智能平台，只不过要增加一些其他的模型而已，整体上应该是多技术、多模型融合的平台，这是我们的总体架构。
这里面设计架构的标准，大家一说设计就觉得非常复杂。看看我们这个设计的结果就发现比较简单。除了目录、矩阵、图表，构成了业务架构、数据架构、应用架构、技术架构等设计模型，相对来说比较简单，容易实现。而且这里面的很多内容我们可以根据需要进行裁减，所以架构的设计相对来说比较容易实现。
后面我讲解了使用这套理论怎么来设计，比如说目标和业务架构的设计。这里面在设计业务架构的时候，我们国内比较难的一个难点就是我们一个政府，他的业务模型到底怎么来表述。关于我们的这套设计的理念和方法相对来说就容易，可能是一个三定方案，是一段文字，我们把这个三定职能通过“四标两图”，业务目录、数据目录、系统目录、岗位目录，还有两个图，组织机构图和业务流程图描述出来，其实就是这个部门或者这个业务的模型。从原来文字化的东西变成半结构化和结构化的东西，可以进行模型处理、可以进行统计分析、加工处理。
同时我们看一下流程的优化和再造。其实这个问题是在互联网+政务服务上用的最多的。我们现在在进行互联网+，一网通办也好，还是最后跑一次也好，很多做的都是这样的工作，在进行业务流程的优化，在优化的基础上我们来实现数据的打通和共享，从而最多跑一次、一网通办等等。这也是我们业务流程设计的一个核心方面。同时我们谈到了，整个架构设计是以目标和问题作为导向来进行设计的，比如说我们在业务目标设计的时候，分析了现状，我们看一下现在业务上有什么问题，离我们未来的目标有什么差距，根据这个差距，以及我们要解决的问题，我们改进我们的业务流程，改进我们的业务管理，形成了新的架构，其实如何来形成新的架构，说起来就比较简单。
这里面对于整体的政府来说，我们要进行业务分类。打破部门的分类，这里面就会有一些如何来进行分类的问题，比如说面向服务的信息分类，我们看到哪些是政府的前台业务，哪些是中台业务，哪些是后台业务，在我们后来做系统平台设计的时候就可以考虑到。
另外一方面，数据架构的设计。在新的体系架构里面是核心，这个架构的设计和以前明显的不同。以前顶层设计方法都是业务架构设计完了，就设计我们的数据架构，数据架构是支撑业务架构的，我们现在的架构设计理论方法跟它是耦合的。我们设计的架构不单支撑我们的业务系统，同时还会改进我们的业务。所以按照新的架构方法理论重新进行规划设计，这体现出我们大数据的作用。 这里面注重的是数据共享和数据重用的问题。还有在整个数据架构里面突出数据中台的相关工作，不详细说了。包括保证数据除了规划以外还有它的确权、责任，还有它的可用性，必须要进行持续的数据治理。包括后来进行确权，如何来确定它的数据的责任，包括共享的这些办法。还有就是通过规划建模，通过数据治理提高数据的可用性和使用价值，这些都是数据架构。
另外在这个基础上我们来做系统架构。有了业务架构，有了数据架构，在做系统架构设计的时候，相对比较容易。我们这里面介绍了一种方法，图上作业法。你把已建的系统在上面用颜色表现出来，把要建的表示出来，把正在建的表示出来。我们看一下从整个业务来看还有哪些需要改进的，哪些是重的，这是我们业务架构初步的规划。再看一下和数据架构的融合。有了前面两个架构再做系统架构的时候相对来说就好做多了，而且是紧贴合实际的。这里面还要谈到我们对于一些老系统如何进行处理，使用一些理论的方法进行处理，使我们的老系统发挥更好的作用，特别对数据资产进行相关的迁移。包括新的系统架构的时候，我们强调了整体遵循的是一体化，但是在具体微观的时候，它其实是微服务化，一键化。我们强调的一体化，这个系统并不是一个完整的整体系统，而是很多系统、很多功能能够复用。
这里面再看它的整个技术包括技术平台的架构，我们根据整体的技术标准可以发现，它本质上没有大的区别。在整个标准体系、标准框架，是有一张底图的。根据这张底图，可以根据需要选择我们相关的技术和标准。同时整个体系都是在云环境下来实施的，而且在新技术应用生态的环境下来实施。包括安全架构也要加进来，包括数据保护的内容。
最后，我们在整体的架构设计的时候，设计之后还要对整个架构进行合成，各个部分合成一个有机的整体，形成一个完整的体系架构。
这就是我今天给大家分享的关于顶层设计的理论方法，相关的具体内容《电子政务顶层设计》中有比较详细的介绍，欢迎大家来翻看，如果有不成熟的地方欢迎大家批评指正，谢谢大家。
