作者：蓝戈智库  云晴

近日，美国联邦通信委员会以3票赞成、2票反对，通过了“网络中立”提案。要理解这一所谓“史上最严厉网络中立提案”，需要对美国政策管制者的意识形态做一番背景介绍。

欧美管制举措各不同

美国非常重视构建自由开放的市场竞争体制，其对行业垄断的打击非常明显。1994年，克林顿政府提出“全球信息基础设施行动计划”，鼓励私营部门投资，为所有信息提供者和使用者提供开放的网络通道以及保障普遍服务。1996年提出“新一代互联网计划”，积极扶植对新一代互联网及应用技术的开发。布什总统时期，美国采取的“为新的内容和在线服务提供免税政策”，体现出鼓励民营企业参与信息服务提供的指导思想。另一方面，美国电信市场已经进入了“泛电信竞争”的时代，互联网企业、媒体企业等非传统势力纷纷进入，为应对这些实力强大的新进入者，保住自己在传统市场升级方面的优势，电信运营商需要投入大量精力，无形之中需要更多的资源保障。国家需要通过高速网络建设保证对经济的带动作用，但又不能对运营商做类似于计划经济的安排。在管制政策的制定过程中，美国的管制者倾向于对占据垄断地位的运营商实行严厉的管制。

欧洲的管制政策更倾向于“功能分离”，要求有线电话公司承担对有线宽带设施的出租义务，以此限制在互联网上层的垄断延伸。因此在欧洲会有德国电信这样同时提供内容生产、内容聚合、宽带服务、移动互联网服务的主导运营商，其他宽带运营商租用德国电信网络开展业务——这在美国是难以想象的。所以从公共管理的角度来看，这或许更倾向于这样的意识形态——保护好雇主的利益就能创造更多的工作机会。

从上述分析可以看到，基于不同的公共管理意识形态会产生不同的管制举动，但结果可能会殊途同归。

网络质量分级乃差异化运营重要抓手

我们认为，基本的交通和通信网络应该属于公众利益范围，不得对个体有所差别，因为有太多的东西依靠于此，它催化整个产业。只要你还认为互联网更像是一个高速公路而不是快餐店，它就应该在所负载的东西上保持中立。但实际环境中，迫于利益追求的不同，并不是所有的人都能站在第三方立场上。

从运营商的角度来看，这样的决定很要命。网络质量或网络质量的分级服务是运营商形成与OTT产品或解决方案差异化的重要抓手，许多运营商都不约而同地将网络质量分级服务作为应对OTT的重要手段。德国电信总裁Rene Obermann在针对OTT威胁时曾表示：“我们当然不想成为哑管道供应商，也许我们不能控制整个网络，但我们有端到端的服务质量。”因此，这样的比较优势当然不能够轻易放弃。另一方面，从运营商的角度来看，为互联网企业提供可靠的网络服务，也是未来从互联网行业分得利润的一个重要商业机会。如果不允许运营商对互联网公司流量设置服务质量优先级并额外收费，运营商就丧失了一个可能的重要收入来源及在此基础之上的商业拓展模式。

通常我们在形容运营商和互联网企业之间的关系时，喜欢用“高速公路”和“公路上跑的车辆”来类比。诺基亚CEO拉杰夫·苏里认为，“网络中立”将阻碍一些未来技术的发展，比如无人驾驶汽车和远程家庭医疗保健服务等。持这一观点的还有Verizon高级副总裁Michael Glover，他称FCC的决定可能给消费者、创新者、投资者带来不确定性。“历史会证明今日的决定是错误的。”他们的观点很有道理，作为互联网时代的重要资源，带宽如果轻而易举就能够获得，原先投入大量资源提高网络利用率、优化客户流量消耗就会失去动力。

在技术层面，互联网在顶级骨干网层面是完全没有监管的。原因在于互联网实际上是由许多张大大小小的骨干网连接而成的，不同骨干网之间因为网络规模、市场势力不同而呈现出对等网络、转接网络等形态，不同骨干网间的结算也不尽相同，因此只能通过市场的力量进行调控。将网络划分为“管制类电信业务”，上述技术性问题仍然需要得到解决，尤其是在多家基础网络提供商提供服务的情况下，局面会变得更加复杂。

滥用网络流量行为应受限

换一个角度来看，我们认为“网络中立”不能够对业务进行歧视对待。那么，对于网络流量的滥用导致普通用户的使用感知受到影响，是否又应该采取相应的控制措施？某种意义上，这似乎也是与“网络中立”的出发点相违背的。2010年5月德国电信运营商O2宣布将对一些下载量极大的无线互联包月用户采取用量限制措施。O2同时还给出了两个配合性解决方案：升级软硬件以提高网络能力，将网络上的业务做进一步的优先级划分。O2在德国推出的移动宽带包月业务中有这样的条款：用户每月下载量超过10G，网络将自动从UMTS切换到GPRS。2010年9月，O2进一步公布了更为严格的流量控制政策，对P2P和视频流服务的传送进一步进行控制，例如中午或者傍晚此类业务的可用速度只能达到50kbit/s。这种通过对网络流量进行智能定义分级管理的方式，是否也会被认为违反“网络中立”原则而被叫停？

对于这个“史上最严厉网络中立提案”，我认为：第一，“网络中立”未必能给最终消费者带来直接受益，相反，无序状态反而会损害消费者利益；第二，“网络中立”会给予运营商巨大打击，运营商在新的收入利润来源、补贴价值较低市场投资、对滥用流量管控等方面都会面临新的严峻挑战；第三，互联网企业会因为管制的放松得到短期收益，长期收益或是损失暂时无法估算。